Si algo debió ser reformado constitucionalmente es la forma de elaboración del Presupuesto General del Estado.

No se justifica el enorme poder discrecional que ostenta el Poder Ejecutivo en su elaboración ni el escaso poder de control de un Poder Legislativo que requiere una mayoría calificada de difícil concreción en un sistema bipartidista como el que impera en la realidad dominicana.

Se ignoró, además, “que ha sido norma la de someter el proyecto de presupuesto los suficiente tardíamente como para que el Congreso no tenga tiempo para analizarlo y hacer los reparos y modificaciones pertinentes” (Jorge Prats).

Todo lo cual imponía que la reforma constitucional estableciera una flexibilización de las mayorías legislativas para modificarlo. Esa amplia discrecionalidad ejecutiva es la que impone anualmente la violación grosera de las leyes que reconocen partidas presupuestarias a los poderes y órganos del Estado.

Lo que ha sido justificado jurídicamente como una aplicación legítima del aforismo “ley posterior deroga ley anterior”. Se trata de un argumento que desconoce la función del presupuesto como mecanismo de garantía institucional y su consecuente naturaleza instrumental.

El dinero es “el principio vital del cuerpo político, y como tal sostiene su vida y movimientos y lo capacita para cumplir sus funciones más esenciales” (Hamilton).

Es por ello que su adecuada distribución entre los poderes y órganos del Estado constituye uno de los aspectos que determinan la eficacia o no de un sistema de frenos y contrapesos bien concebido.

Es que no es posible garantizar el funcionamiento adecuado de los poderes y órganos de control si no se les asignan fondos suficientes en el Presupuesto General del Estado.

El Congreso Nacional, el Poder Judicial, la Junta Central Electoral y la Cámara de Cuentas ejercen funciones de control en sus diferentes dimensiones institucionales y, como tal, sus asignaciones presupuestarias no pueden quedar sujetas a la discrecional distribución del presupuesto que realice el Poder Ejecutivo.

Ello explica la naturaleza instrumental del presupuesto, en cuanto existe para garantizar los cometidos que la Constitución asigna a los poderes y órganos del Estado.

Que el presupuesto sea una ley, no significa que pueda prestarse para modificar todas las leyes anteriores.

El presupuesto no puede desconocer el ordenamiento jurídico precedente que regula las asignaciones de los poderes y órganos de control porque vacía de contenido el sistema de frenos y contrapesos que la Constitución instaura en beneficio de los ciudadanos.

Es así que esas leyes que atan fondos a los poderes y órganos constitucionales de control se imponen al presupuesto en razón de ser derecho constitucional concretizado.

Aquella discrecionalidad contradice también la priorización que hace la Constitución en la prestación de los derechos sociales (educación, salud, vivienda, etc.), porque existen múltiples disposiciones del bloque de constitucionalidad que exigen una inversión social en la medida de los recursos disponibles (Art. 26 Convención Americana de Derechos Humanos y Art. 2.1 Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales), lo que condiciona la discrecionalidad política en la distribución del presupuesto público, y abre la posibilidad de que éste pueda atacarse en inconstitucionalidad cuando se antepongan a los derechos sociales y otras prioridades que no puedan justificarse razonablemente (Bidart Campos).
Félix M. Tena De Sosa  es investigador asociado de la Finjus